Aunque solo falta la sanción del presidente Petro para que el Ministerio sea una realidad, aún persisten varios interrogantes en cuanto a la estructura y alcance de la cartera.
El Congreso de la República aprobó esta semana el proyecto de Ley que crea el Ministerio de la Igualdad en Colombia.
Tras conocer la noticia, Francia Márquez, vicepresidenta de la República y futura ministra de la Igualdad, afirmó que se creará una “institucionalidad para garantizarle los derechos de la igualdad a todo el pueblo colombiano y de manera muy especial a las mujeres, a la población con discapacidad, a las comunidades LGTBQ+, a las poblaciones étnicas, a los pueblos étnicos, indígenas, afrocolombianos, raizales, palenqueros”.
¿Qué viene ahora?
Aunque solo falta la sanción del presidente Petro para que el Ministerio sea una realidad, aún persisten varios interrogantes en cuanto a la estructura y alcance de la cartera. Por ejemplo, no se tiene claridad sobre qué porcentaje del presupuesto nacional será destinado por el Gobierno para el cumplimiento de los ambiciosos objetivos del Ministerio, ni se ha brindado mayor información sobre los recursos, alcances y estructura organizativa del sistema nacional de cuidado que implementaría la cartera.
Desde ILEX Acción Jurídica, presentamos diez recomendaciones para la creación y puesta en marcha del Ministerio de la Igualdad.
(También puedes leer: Las interrogantes que nos deja el proyecto de ley que crea el Ministerio de Igualdad y Equidad en Colombia)
1. No esperar hasta la creación del Ministerio para desarrollar la agenda normativa y programática del gobierno en temas de igualdad.
Los temas clave en la agenda de igualdad deben ser incorporados de forma oportuna en las iniciativas legislativas y reglamentarias que ya están en proceso de creación y que tienen la posibilidad de incidir sobre la futura agenda del Ministerio, como la reforma agraria, la reforma a la policía, el plan nacional de desarrollo, entre otros.
Si bien desde el plan de gobierno se previó la creación del Ministerio de la Igualdad, el alistamiento normativo, administrativo y técnico del Ministerio puede demorar meses, puesto que implica la aprobación de una ley de la república y su posterior reglamentación. Además, deben considerarse posibles escollos que demoren aún más la entrada en funcionamiento del Ministerio, como lo ocurrido en relación con el Ministerio de Ciencia, cuya creación fue declarada inexequible por la Corte Constitucional al haber desconocido normas superiores relativas a la necesidad de regular de la estructura orgánica del Ministerio.
En consecuencia, es importante garantizar que las apuestas de la nueva administración en materia de igualdad y no discriminación avancen de manera paralela al proceso de creación de la cartera de igualdad. Debería buscarse que asuntos clave en la agenda de igualdad se incorporen de forma oportuna en las iniciativas legislativas y reglamentarias que ya están en proceso de creación y que tienen la posibilidad de incidir sobre la futura agenda del Ministerio.
Así, por ejemplo, sería significativo que los asuntos de igualdad se incorporen en proyectos de ley como: a) la reforma tributaria; b) la reforma agraria; c) la reforma a la Ley 30 sobre educación superior; d) la reforma a la policía; e) el proyecto de ley del plan nacional de desarrollo; f) la reforma a la ley 100 de 1993 sobre salud y pensionales; g) los proyectos de ley que se presenten sobre el sistema nacional de cuidado, entre otras.
Muchos de estos proyectos de ley ya podrían encontrarse en discusión al interior de los movimientos políticos o en los procesos de empalme y se podrían empezar a radicar una vez se instale el nuevo Congreso el 20 de julio, por lo que sería fundamental conocer el estado de dichos proyectos de ley y participar en su elaboración o, al menos, hacer comentarios sobre los borradores para asegurar que incorporen criterios de igualdad y no discriminación que luego faciliten el trabajo del Ministerio.
2. Evitar la redundancia funcional con otras instituciones del Estado, concentrando funciones en el Ministerio de Igualdad.
Sería importante que al determinar las funciones y misión del Ministerio de la Igualdad se minimice la redundancia institucional con otros órganos del Estado, para evitar que la creación de la estructura orgánica y misional del Ministerio sea percibida como “innecesaria” o “financieramente ineficiente”, debido a la existencia de órganos que ya asumen parte de sus potenciales funciones.
Muchos de los asuntos relacionados con grupos de especial protección constitucional ya tienen un lugar institucional (o lugares) dentro de la estructura orgánica del Estado. Así, por ejemplo, existe ya una dirección de comunidades negras y otra sobre indígenas, minorías y Rrom dentro del Ministerio del Interior, una Alta Consejería para la Equidad de la Mujer, el Departamento de la Prosperidad Social maneja múltiples programas sociales del Estado dirigidos a poblaciones en situación de vulnerabilidad económica y social, etc. Sería importante que al determinar las funciones y misión del Ministerio de la Igualdad se minimice la redundancia institucional con otros órganos del Estado, para evitar que la creación de la estructura orgánica y misional del Ministerio sea percibida como “innecesaria” o “financieramente ineficiente”, debido a la existencia de órganos que ya asumen parte de sus potenciales funciones.
Evitar la redundancia institucional no significa necesariamente desmantelar estas otras instancias de institucionalización de las necesidades de grupos de especial protección constitucional, sino que bastaría con garantizar que sus funciones y misión sean distintas y no se traslapen de manera injustificada con otros órganos del Estado. Esto implicaría negociar con las cabezas de las carteras afectadas por esta reestructuración institucional, puesto que sería previsible que haya oposición hacia esta posibilidad debido a sus implicaciones presupuestales.
3. Evitar que el Ministerio quede reducido buscar la “transversalización” de enfoques poblacionales.
El Ministerio debe servir como una instancia que irradie las demás instituciones del Estado en asuntos de igualdad y no discriminación, pero no puede quedarse en este rol meramente simbólico o de carácter asesor, en especial porque, de ser así, no tendría capacidad de ejecución presupuestal adecuada.
Sería importante velar porque el Ministerio de la Igualdad no se considerase únicamente como una instancia que se enfoque en transversalizar o asesorar a otras carteras en asuntos de igualdad. El Ministerio debe tener unos objetivos y competencias claras, que le den independencia de otras carteras del gobierno. Tener una naturaleza funcional clara le permitirá al nuevo Ministerio tener una identidad propia y ejecutar programas y recursos de manera adecuada, autónoma y eficiente. Sin duda, el Ministerio debe servir como una instancia que irradie las demás instituciones del Estado en asuntos de igualdad y no discriminación, pero no puede quedarse en este rol meramente simbólico o de carácter asesor, en especial porque, de ser así, no tendría capacidad de ejecución presupuestal adecuada.
4. Apostar a que la estructura del Ministerio parta de un entendimiento interseccional de la desigualdad y la discriminación.
La estructura orgánica del Ministerio debe reflejar de manera central asuntos sectoriales (empleo, educación, función pública, entre otros) para luego garantizar la incorporación de perspectivas propias o específicas de los distintos grupos de especial protección constitucional en las apuestas programáticas del Ministerio.
El Ministerio de la Igualdad debería partir de una lectura interseccional de la desigualdad y la discriminación y ello debe verse reflejado en su estructura orgánica. Si bien es importante que haya instancias específicas (posiblemente a través de asesores) que se encarguen de garantizar la atención a poblaciones específicas (mujeres, personas con discapacidad, indígenas, afrodescendientes, migrantes, sectores LGBTIQ, entre otros), sería potencialmente deseable que el Ministerio no se estructure de manera tal que atomice a estos grupos (por ejemplo, creando un viceministerio o dirección para cada uno) puesto que ello podría generar competencia de recursos entre las agendas de distintos movimientos sociales, incrementando la posibilidad de tensión o fractura entre ellos.
Una estructura orgánica segmentada por grupos poblacionales desconocería que muchos de los retos que enfrentan estas poblaciones son comunes (a pesar de sus particularidades), como el acceso a la educación superior de calidad, la representación proporcional en el Estado, el acceso al empleo privado, las brechas salariales, entre otras. Así mismo, la compartimentalización inadecuada del Ministerio también desconocería que hay grupos en las intersecciones de estas poblaciones y formas de opresión, los cuales para su correcta atención requieren del trabajo articulado de la institucionalidad.
En este sentido, sería recomendable que la estructura orgánica del Ministerio reflejara de manera central asuntos sectoriales (empleo, educación, función pública, entre otros) para luego garantizar la incorporación de perspectivas propias o específicas de los distintos grupos de especial protección constitucional en las apuestas programáticas del Ministerio. Esto permitiría que dentro del trabajo funcional del Ministerio se priorizaran iniciativas que pueden impactar varios sectores sociales a la vez, evitando así la redundancia ejecutiva dentro de la cartera.
5. Institucionalizar espacios de participación de comunidades, grupos de interés y de la sociedad civil dentro del Ministerio.
Se deben garantizar instancias adecuadas, suficientes y permanentes de participación de los distintos sectores sociales que estarán cobijados por la misión institucional de la cartera.
Es importante que desde la creación orgánica del Ministerio se garanticen instancias adecuadas, suficientes y permanentes de participación de los distintos sectores sociales que estarán cobijados por la misión institucional de la cartera. De esta manera se buscaría que las distintas iniciativas legislativas, reglamentarias, de política pública y programáticas del Ministerio cuenten con el acompañamiento de los sectores sociales que se busca beneficiar, evitando así que se desconozcan los conocimientos, prioridades, formas de organización y liderazgos de los movimientos sociales. Así mismo, ello permitiría anticipar potenciales críticas a los programas y evitar el desarrollo de iniciativas inadecuadas debido a que no fueron consultadas de manera suficiente con los grupos de interés.
6. Garantizar recursos suficientes para el desarrollo programático del Ministerio.
El presupuesto general de la nación debe asignar recursos suficientes a los programas que queden en cabeza del Ministerio y garantizar que este cuente con capacidad de ejecución presupuestal adecuada para desarrollar su propósito dentro del Estado.
La posibilidad que tiene el Ministerio de incidir de manera suficiente en el cierre de las brechas económicas, sociales y de participación que afectan a los grupos de especial protección constitucional dependerá de que este cuente con los recursos suficientes. Si el Ministerio no cuenta con recursos financieros, técnicos, administrativos y profesionales adecuados para realizar su misión institucional, ello podría jugar en contra del gobierno y frustrar las expectativas de la sociedad civil. Por ello, es importante verificar que el presupuesto general de la nación asigne recursos suficientes a los programas que queden en cabeza del Ministerio y que este cuente con capacidad de ejecución presupuestal adecuada para desarrollar su propósito dentro del Estado. Sería importante hacer acompañamiento adecuado a los proyectos de ley del plan nacional de desarrollo y los proyectos de ley anuales del presupuesto general de nación para verificar que los programas y recursos queden asignados de manera adecuada.
7. Asegurar la capacidad técnica, administrativa y jurídica del Ministerio.
En la estructura orgánica y en la determinación de los perfiles profesionales del Ministerio debe garantizarse que la entidad cuente de manera suficiente con la capacidad para desarrollar su función sin exponer a la cartera a riesgos jurídicos, administrativos o técnicos. Es importante velar porque la estructura orgánica y perfiles profesionales de los/asfuncionarios/as empleados/as del Ministerio sean los requeridos para el cumplimiento de su misión. Sería fundamental prestar atención a los manuales de competencias, requisitos y funciones del Ministerio, de tal forma que se garanticen las competencias requeridas para cada perfil profesional.
8. Velar por la capacitación permanente de los funcionarios/as del Ministerio en derechos humanos y políticas de igualdad.
Es previsible que buena parte de los funcionarios y empleados del nuevo Ministerio provendrán de movimientos y sectores sociales en los cuáles el Ministerio se enfocará, lo que podría significar una forma de institucionalización de los movimientos sociales. Sin embrago, toda vez que se espera que el Ministerio no se enfoque en un solo grupo poblacional sino en varios sectores sociales, es importante que se garantice la capacitación continua y adecuada de los funcionarios del Ministerio en asuntos de derechos humanos y no discriminación, así como que dicha capacitación se realice de manera integral, incorporando de manera conjunta perspectivas de discapacidad, étnico-racial, de género y orientación sexual, estatus migratorio, diferencia lingüística, entre otros.
9. Crear dentro de la estructura del Ministerio instancias de investigación y producción de conocimiento sobre desigualdad.
Uno de los aspectos en los que el Ministerio de la Igualdad puede ayudar a desmantelar las estructuras de inequidad y discriminación que afectan a múltiples sectores sociales es a través de la creación de conocimiento sobre desigualdad en Colombia. Si bien es común que los Ministerios creen documentos de política pública y hagan análisis sobre los temas de interés, sería importante que el Ministerio de la Igualdad contara con un espacio institucional técnico e independiente que se enfoque en crear conocimiento sobre asuntos de desigualdad.
Este espacio no solo debe ser un observatorio de desigualdad ni enfocarse únicamente en recopilar información, sino que debe analizar de manera adecuada, suficiente y permanente la desigualdad en Colombia, ofreciendo a las instituciones públicas y privadas pautas sobre qué hacer para combatirla. Es importante que esta dependencia del Ministerio tenga asegurada su independencia política y se enfoque en la creación de contenidos con un estándar de rigor académico, puesto que de lo contrario correría el riesgo de perder objetividad ante un eventual cambio de administración que pretenda cooptar su misión institucional.
10. Propender por que el Ministerio siga criterios de paridad de género y proporcionalidad en la creación de la planta de personal.
Si bien este debería ser un objetivo de toda la administración pública, es importante garantizar que la composición del personal del Ministerio garantice la paridad de género en todos los niveles de la institución y que busque arreglos administrativos para velar por una representación proporcional de otros grupos de especial protección constitucional (pueblos indígenas, afrocolombianos, personas con discapacidad). Igualmente, debería propenderse por un adecuado balance de origen regional de los funcionarios.