¿QUÉ PASA CON MIN. INGUALDAD Y QUÉ FUE LO QUE DIJO LA CORTE?

El día 25 de enero de 2023 en ejercicio del derecho a la acción pública de inconstitucionalidad, las ciudadanas Paloma Valencia Laserna, María Fernanda Cabal, Paola Andrea Holguín y otros, presentaron demanda contra la Ley 2281 de 2023, por la cual se crea el Ministerio de la Igualdad y Equidad y se adoptan los elementos de su estructura orgánica.

Las demandantes argumentaron que la forma en que se aprobó la ley tenía fallas. Según el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, toda propuesta de ley debe explicar claramente cómo afectará el presupuesto del país, incluyendo si es compatible con el plan de gastos a mediano plazo. Pero en este caso, de acuerdo a la demanda, eso no se hizo. Además,  la ley no dejaba muy claras las facultades especiales que le daba al Presidente de la República.

Luego de un año y tres meses de vigencia de la Ley y puesta en marcha del Ministerio de Igualación y Equidad, en sesión del mayo 8 de 2024, tras una votación la Corte Constitucional decidió la demanda ciudadana. La ponencia correspondió a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera¹. En su fallo, la Sala Plena de la Corte, que todavía  no ha emitido comunicado oficial ni ha publicado la sentencia, afirmó que el trámite de la ley tiene error de procedimiento al no realizarse un estudio sobre cómo la creación del Ministerio de la Igualdad afectaría el presupuesto, como lo exige la Ley 819 de 2003². 

Esta omisión legislativa violó el artículo 151 de la Constitución Política, que establece los requisitos para la aprobación de las leyes ordinarias. Basándose en este argumento, la Corte en Sala Plena declaró la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023.  

¿Pero qué es el análisis de impacto fiscal y a quién le correspondía hacerlo?

Es un estudio que debe hacerse en el marco del trámite de un proyecto de ley para saber sus costos y el impacto de su implementación. Según el art. 7 de la Ley 819 de 2003 “En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo”. Esta es una tarea compartida entre el Gobierno y el Congreso de la República, Sentencia C-110 de 2019:

• El deber a cargo del Congreso, de incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento. 
• El deber a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público consistente en rendir en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República su concepto sobre la consistencia del análisis de los costos fiscales, sin que resulte posible que dicho concepto se oponga al Marco Fiscal de Mediano Plazo 
• El deber a cargo del Gobierno de establecer la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, según análisis y aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Asimismo, la Corte también decidió que las consecuencias de este fallo no serán inmediatas, como suele ser común en las decisiones judiciales. Esto se debe a que eliminar la ley inmediatamente llevaría a la desaparición del Ministerio de Igualdad y Equidad y todo su sector administrativo. En consecuencia, para evitar interrupciones en las políticas que protegen los derechos especiales de ciertos grupos, la Corte dio tiempo al Congreso y al Gobierno para corregir la ley o ajustar las funciones del Ministerio y hacer los cambios necesarios en la administración pública³. 

¿Qué significa y cuál es el alcance que tiene la declaratoria de constitucionalidad diferida de la ley del Ministerio de Igualdad?

Uno de los asuntos que más controversia ha causado es el efecto de la declaratoria de constitucionalidad diferida que la Corte Constitucional utilizó en esta sentencia.⁴ En términos sencillos, la constitucionalidad diferida es una medida judicial que la Corte emplea cuando detecta un defecto en el procedimiento legislativo que hace que una ley sea inconstitucional. Sin embargo, en lugar de eliminarla de inmediato, la Corte decide mantenerla en el ordenamiento jurídico debido a que su derogación podría ocasionar problemas mayores o “desde el punto de vista de los principios y valores constitucionales”.⁵ 

Por lo tanto, la permanencia del Ministerio queda condicionada a que el Gobierno Nacional y el Congreso vuelvan a tramitar la ley dentro de un plazo de dos años. Durante este periodo, el legislador debe corregir los errores de forma que surgieron durante el proceso legislativo inicial, llevando a cabo nuevamente todo el proceso de creación de la norma.

Esto nos lleva a señalar lo siguiente:

1. La Corte Constitucional, a pesar de la inconstitucionalidad de la ley que crea el Ministerio de la Igualdad y la Equidad, consideró que es importante no eliminarlo de inmediato, ya que esto afectaría seriamente a grupos poblacionales de interés para la misión del Ministerio, como las mujeres, personas en situación de discapacidad, negras, afrodescendientes, indígenas, entre otros.
2. La Corte Constitucional considera que el Ministerio de Igualdad es un actor institucional fundamental para avanzar en la materialización y vigencia del principio constitucional de igualdad, y especialmente, los sujetos definidos en el artículo 13.3. 
3. Las funciones del Ministerio de la Igualdad comprometen los fines esenciales del Estado colombiano, siendo su labor indispensable para garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución en la vida de las poblaciones sujetas de especial protección constitucional, así como de aquellas personas que residen en territorios excluidos y marginados.
4. Las dos legislaturas siguientes otorgadas por la Corte Constitucional para corregir la inconstitucionalidad de la ley 2281 de 2023 son un tiempo racional y prudente para que el Congreso de la República proceda en tal sentido. 

Considerar todo lo anterior implica reconocer que la desaparición del Ministerio de la Igualdad no es un proceso automático. Su continuidad o supresión depende de la corrección de la inconstitucionalidad durante las dos legislaturas de 2025-2026. De no adoptarse por parte del Congreso las medidas correctivas sobre la ley que lo establece durante este período legislativo, desaparecerá la única institución específicamente encargada de abordar las brechas de injusticia y discriminación histórica y estructural que afectan desproporcionadamente a grupos y sujetos de especial protección constitucional. Para estos grupos, aún queda pendiente la promesa de garantía de sus derechos fundamentales.

Sin lugar a duda, este escenario implica riesgos institucionales para la correcta ejecución programática y presupuestal del sector de igualdad y equidad, en la medida en que deja condicionada su existencia al trámite en el Congreso, y por ende a la voluntad política del legislador. Es decir, que lo que ocurra en los próximos seis meses será fundamental para garantizar que se supere la incertidumbre sobre la materialización de las funciones para las que fue creado el ministerio. 

Desde la perspectiva de la justicia y los principios constitucionales que deben guiar al Estado colombiano, la superación de este problema no es solo necesaria, sino que demanda un liderazgo y una colaboración armónica entre las ramas del poder público ejecutivo y legislativo. Esto es fundamental para asegurar que las funciones centrales del Ministerio de la Igualdad no sólo se establezcan, sino que se ejecuten de manera efectiva para garantizar la superación de las condiciones de desigualdad que afectan sistemática y estructuralmente a grupos históricamente marginados y desposeídos, como lo son las mujeres, los indígenas y afrodescendientes.  

Esta responsabilidad no recae únicamente en el Gobierno Nacional en turno; más bien, las funciones atribuidas a este ministerio son, en su mayoría, responsabilidades esenciales del Estado colombiano para materializar la cláusula de igualdad material del artículo 13 de la Constitución Política. Además algunas de las funciones misionales tienen implicaciones internacionales en materia de derechos humanos. Por lo tanto, la responsabilidad política recae tanto en el Congreso como en el Ejecutivo.

En este sentido, el Estado colombiano tiene la responsabilidad internacional de adoptar medidas económicas y técnicas para alcanzar progresivamente la adopción de medidas legislativas necesarias para la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial.

Además, los Objetivos de Desarrollo Sostenible establecen un marco de obligaciones internacionales en materia de lucha contra el hambre, superación de la pobreza,  igualdad de género, la acción por el clima y el medio ambiente, y la reducción de las desigualdades (Objetivos 1, 5, 2, 10, 13), los cuales están reflejados en las funciones misionales a cargo de este ministerio.

En conclusión, los temas abordados por este ministerio representan deudas pendientes y responsabilidades inherentes del Estado colombiano. Más allá de los cambios en el Gobierno de turno, tanto el poder ejecutivo como el legislativo deben colaborar para crear las condiciones necesarias que permitan a esta institución cumplir con su misión constitucional y abordar las responsabilidades internacionales en materia de derechos humanos que le competen. Es esencial que ambas ramas del poder público reconozcan la importancia de garantizar la efectividad de este ministerio en la promoción de la igualdad y la protección de los derechos fundamentales de todos los colombianos. 

La decisión de la Corte Constitucional tiene unos impactos simbólicos frente al riesgo que representa perder los esfuerzos institucionales invertidos en la configuración de la entidad y, por ende, la amenaza que se cierne sobre el logro y materialización de las tareas más urgentes en las que este Ministerio debe estar trabajando para la superación de la desigualdad, la discriminación, la pobreza y la inequidad, metas de las que depende el bienestar y goce de derechos de sujetos y comunidades marginadas. 

Sin embargo, dada la importancia de la situación, el Congreso de la República, como parte integral del Estado colombiano, debe dar cabida al mensaje de urgencia. Es crucial asegurar que durante el nuevo proceso legislativo se considere no sólo el análisis del impacto fiscal, sino también los ajustes necesarios para establecer una estructura institucional sólida capaz de avanzar en la consecución de las metas más urgentes.

Desde ILEX Acción Jurídica llamamos la atención sobre la responsabilidad compartida en el asunto y esperamos que de manera pronta la Corte Constitucional de a conocer el comunicado o fallo al respecto para profundizar el análisis socio jurídico de su decisión.

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1. La ponente de la decisión es la magistrada Paola Meneses, quien llegó a la Corte ternada por el expresidente de derechas Iván Duque, de quien fue compañera en el colegio.
   ↩︎
2. La ausencia del requisito del análisis de impacto fiscal es un vicio de procedimiento legislativo insubsanable que implica que el proyecto de ley aprobado no cumpla los parámetros constitucionales, presupuestales y de responsabilidad fiscal del artículo 151 de la Constitución. Los parámetros para la aprobación de este tipo de leyes contemplan este requisito como un criterio fundamental de constitucionalidad y validez; por lo tanto, su ausencia requiere una corrección. ↩︎
3. La Corte Constitucional señaló “que el legislador, por iniciativa legislativa del Gobierno nacional, si así lo considera, apruebe la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad en cumplimiento de las exigencias y requisitos de aprobación de las leyes previstos en la Constitución y la Ley 819 de 2003; o, en su defecto, el Gobierno cuente con un tiempo suficiente para reasignar las funciones que fueron otorgadas al Ministerio y lleve a cabo las modificaciones en la administración pública”. ↩︎
4. Al respecto, la Corte determinó: “Una vez culmine la legislatura 2025-2026, la Ley 2281 de 2023 dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte del ordenamiento jurídico” ↩︎
5. Corte Constitucional, Sentencia 737 de 2001. ↩︎